LE FEDERALISME FISCAL

Australie, Canada, Etats-Unis, Inde

Les aspects fiscaux du droit budgétaire

Arvind Ashta

Copyright : Arvind Ashta, 1997

INTRODUCTION

CHAPITRE III : LE FEDERALISME FISCAL

La détermination d'une définition raisonnable du fédéralisme fiscal (Section I) nous permettra de dégager les problémes qu'il pose (Section II).

  1. La définition de l'objet d'etude du fédéralisme fiscal

La définition de notre sujet sera d'abord élaborée par une clarification de son contenu (1). Ensuite, une précision sera apportée par un examen de la terminologie des notions proches (2).

    1. §Le contenu du fédéralisme fiscal

Le fédéralisme attribuant les responsabilités entre les deux niveaux de gouvernement (fédéral et étatique), il va de soi que chacun d'eux a besoin de ressources financières. En effet, c'est l'autonomie des ressources qui détermine l'indépendance effective d'un gouvernement. Le lexique des termes juridiques définit "l'autonomie financière" par la "situation d'une collectivité ou d'un organisme disposant d'un pouvoir propre de gestion de ses recettes et de ses dépenses". Le fédéralisme suppose que les deux niveaux de gouvernement aient des ressources assez larges pour assurer leurs fonctions.

Selon S.P. Aiyer, "l'intégrité d'un système financier dans une fédération peut être mesurée par un double critère : d'une part, l'indépendance, d'autre part, la suffisance"(68).

En réalité, les principes de la distribution idéale des pouvoirs fiscaux ne se trouvent nulle part. Premièrement, il est difficile de concevoir une allocation des pouvoirs des ressources exactement égale à l'allocation des pouvoirs des dépenses. Deuxièmement, même si cet équilibre avait été installé au début, il aurait été rapidement dérangé par la croissance déséquilibrée des besoins de dépenses et des pouvoirs fiscaux des deux niveaux de gouvernement.

En conséquence, un certain degré d'interdépendance est une caractéristique essentielle du fédéralisme. Soit les Etats fédérés peuvent avoir un excès de ressources et ils peuvent alors financer le déficit du gouvernement fédéral par un critère d'allocation inter-se quelconque, soit, à l'inverse, l'Etat fédéral distribue son surplus entre les Etats fédérés déficitaires.

Le seul exemple trouvé dans le premier cas(69), est celui des réformes dites "Mont-Ford" de 1918 en Inde qui avaient essayé d'égaliser les ressources et les dépenses fédérales et étatiques. Toutefois, la redistribution avait provoqué un déficit fédéral, même dans les prévisions sur papier. Donc, les Etats fédérés devaient financer ce déficit fédéral. La base pour l'allocation entre les Provinces était le surplus des Provinces. Or, les Provinces n'étaient pas d'accord avec ce système parce que le fardeau n'était pas égal et surtout parce qu'en réalité, toutes les Provinces avaient aussi des déficits. Le Comité des relations financières nommé sous la direction de Lord Meston a ensuite (en 1920) déterminé les pourcentages pour chaque Etat fédéré sur la base de larges considérations  : (a) en laissant aux Provinces un surplus raisonnable; (b) en n'obligeant pas les Provinces à augmenter leurs impôts. Ce mécanisme de répartition des ressources a été abandonné en 1927-28.

En dehors du cas précité, dans les quatre fédérations étudiées, c'est l'Etat fédéral qui détient le surplus distribué aux Etats fédérés.

Russel Mathews(70) considère que les quatre aspects principaux du "fiscal federalism" sont :

1. L'allocation des fonctions gouvernementales et des responsabilités associées des dépenses.

2. L'attribution du pouvoir de lever les impôts.

3. Les emprunts et les dettes.

4. Les dons intergouvernementaux et les accords de partages fiscaux.

Les trois premiers points se rapportent aux aspects de la différenciation "fiscale" concernant la séparation des pouvoirs et l'autonomie alors que le dernier point touche au sujet de l'intégration "fiscale" concernant la redistribution et le contrôle.

Parmi les aspects retenus par M. Mathews, au moins les "emprunts" et les "dettes" ne figurent pas dans une classification classique de la "fiscalité". Cependant, étant donné l'importance du débat actuel sur la fiscalité inter-générationnelle et l'importance du contrôle fédéral et de la redistribution horizontale au sein d'une fédération, une section sur la "dette" sera néanmoins nécessaire.

    1. §La terminologie du "fédéralisme fiscal"
          1. Le fédéralisme "fiscal", "financier" ou "budgétaire"?

Jean Anastapoulous a intitulé sa thèse Les aspects financiers du fédéralisme et J-P Lasalle parle du "fédéralisme financier aux Etats-Unis". Tous les deux ont apparemment pris conscience du fait que le mot "fiscal" anglais est beaucoup plus vaste que le mot "fiscal" français. Donc, pour couvrir le même sujet, il leur fallait un terme plus large.

Ils sont cependant allés trop loin. Le mot "financier" français équivaut au mot "financial" anglais qui a des connotations beaucoup plus vastes que l'aspect "fiscal" (anglais).

Cependant, le terme "fiscal" anglais correspond au terme "budgétaire" français et le terme "fédéralisme budgétaire" sera approprié pour traduire fiscal federalism. Ainsi, le "fédéralisme budgétaire" sera placé entre le "fédéralisme fiscal" trop étroit et le "fédéralisme financier" trop large.

Si nous avons néanmoins gardé l'intitulé "fédéralisme fiscal" au lieu du "fédéralisme budgétaire", c'est pour deux raisons, l'une pratique et l'autre méthodologique. Premièrement, il est préférable de remplacer fiscal federalism par "fédéralisme fiscal" pour la recherche bibliographique par ordinateur avec l'utilisation des mots clés. Deuxièmement, nous mettrons l'accent sur la partie fiscale du droit budgétaire, et nous ne considérerons les dépenses que pour faire ressortir les écarts nécessitant le transfert des ressources.

Toutefois, nous admettons que l'étendue du sujet de notre thèse ne représente qu'une partie de ce qui est étudié par M. Jean Anastopoulos(71) dans sa thèse. Pour que le chercheur anglophone ne soit pas déçu en trouvant que le fédéralisme fiscal ne représente qu'une moitié du "fiscal federalism", nous avons mis en sous-titre "Les aspects fiscaux du droit budgétaire".

          1. Les niveaux du fédéralisme à inclure

Dans la plupart des Etats fédéraux, une étude du fédéralisme se limite au partage entre les deux premiers niveaux du fédéralisme : les Etats fédéraux et les Etats fédérés. Chaque Etat fédéré peut avoir sa propre structure qui peut être fédérale ou unitaire ou une forme intermédiaire. Alors, pour éviter une étude complexe, les chercheurs du fédéralisme se contentent des deux grands niveaux.

Les Américains sont différents. Ils ont en effet une particularité. Leurs Etats fédérés sont relativement impuissants en comparaison avec Les Etats fédérés des autres fédérations, par exemple, l'Inde, l'Australie et le Canada. Au contraire, les gouvernements locaux américains sont beaucoup plus puissants que les gouvernements locaux de l'Australie, du Canada ou de l'Inde. En effet, autant de dépenses publiques américaines sont contrôlées par les gouvernements locaux que par les Etats fédérés ou par l'Etat fédéral. C'est pourquoi étudier seulement les deux premiers niveaux en laissant le niveau tertiaire semble inadéquat aux Américains. En même temps, il y a au moins 39000(72) comtés, grandes villes ("cities"), villes ("towns"), communes ("townships"), tribus indiennes, et villages d'Alaska. Ceci complique l'analyse, surtout parce que tous les Etats fédérés n'ont pas tous les niveaux locaux. Les chercheurs américains du fédéralisme les considèrent donc en totalité.

          1. La différence entre le fédéralisme fiscal et la fiscalité fédérale

Ayant défini le fédéralisme et la fiscalité, il est nécessaire de préciser que l'objet de cette étude porte prioritairement sur le fédéralisme. Le mot clé est le fédéralisme et non pas la fiscalité. Ainsi, le fédéralisme fiscal est une étude de tous les aspects fiscaux du fédéralisme.

En revanche, "la fiscalité fédérale" étudie la fiscalité en faisant ressortir les éléments de la fiscalité ayant des dimensions fédérales. Ceci n'est pas le sujet de cette recherche. En conséquence, cette dernière ne porte pas sur la fiscalité dans les quatre pays mais sur le fédéralisme dans ces pays tout en sachant que ce sont les aspects fiscaux du fédéralisme qui sont réellement pris en considération.

Néanmoins, il existe une grande zone de chevauchement entre la fiscalité fédérale et le fédéralisme fiscal. C'est pourquoi, dans quelques uns de nos titres de Chapitres, nous citerons certain des titres des Chapitres du plan de MM. J-C Martinez et P. di Malta(73) (Voir Chapitre II de l'Introduction). Ceci nous permettra une réflexion subliminale des similitudes et de la différence entre les deux concepts.

Ainsi, notre étude s'articulera autour de deux parties : la première sur la différenciation et la deuxième sur l'intégration.

L'axe qui a guidé notre réflexion au cours de cette thèse est le suivant :

Le fédéralisme fiscal implique l'existence d'une différenciation fiscale. Celle-ci dépasse la simple autonomie fiscale, elle comprend également la séparation fiscale. La séparation fiscale verticale justifie l'existence des deux niveaux du gouvernement; la division fiscale horizontale permet la diversité, essentielle à l'expression de l'individualité de peuples différents. L'autonomie fiscale est la garantie de cette diversité, condition de base pour la permanence d'une fédération, par l'application directe des principes de Georges Scelle. La nécessité d'une diversité fiscale pour le maintien du fédéralisme est notre apport à la théorie du fédéralisme.

La conséquence d'une telle séparation fiscale est que les deux niveaux du gouvernement, fédéral et infranational, ne trouvent que rarement un équilibre entre les ressources fiscales et les besoins de dépenser. Or, le niveau fédéral a presque toujours un surplus et les niveaux infranationaux ont un déficit. Et parmi les Etats fédérés, ceux qui sont petits et pauvres ont des déficits proportionnellement plus importants : c'est-à-dire qu'au sein d'un déséquilibre vertical, il existe un déséquilibre horizontal. Ces deux déséquilibres semblent menacer l'existence paisible d'une fédération.

Ce déséquilibre nécessite l'intégration fiscale, condition supplémentaire pour la permanence de la fédération. Elle suppose, d'une part, un contrôle fiscal fédéral sur les Etats fédérés au moyen de transferts et, d'autre part, une redisribution horizontale pour atténuer le problème de l'inégalité entre les Etats membres. Si ce contrôle par le niveau fédéral n'est pas trop ressenti par les Etats fédérés, c'est parce qu'ils participent à l'administration de la fiscalité fédérale et aux institutions du contrôle fiscal. Ce qui fait qu'ils se contrôlent eux-mêmes.

Les transferts aux Etats fédérés sont-ils du domaine du droit fiscal? Notre réponse est affirmative, dans la perspective où les Etats fédérés considèrent qu'il est plus facile (politiquement) d'obtenir des fonds fiscaux par la voie du gouvernment fédéral au lieu de taxer directement les contribuables. Ce qui ajoute un nouveau domaine fiscal, qui est notre apport à la théorie du droit fiscal.

Un regard sur les problèmes du "fédéralisme fiscal" va clarifier le contenu de l'étude.



  1. Les problèmes du fédéralisme fiscal

Les problématiques du fédéralisme fiscal découlent du fédéralisme. Il y a d'une part des problématiques liées à la différenciation fiscale (§1) et d'autre part des problématiques liées à l'intégration fiscale (§2).

    1. §Les problèmes fiscaux de la différenciation

A. La fiscalité a trois fonctions : l'allocation, la stabilisation et la redistribution. Or, les politiques spécifiques adoptées sont inter-dépendantes et ont des effets sur les trois objectifs. Quand le pays est un Etat unitaire, les décisions sont concentrées à un niveau qui décide comment équilibrer les différents objectifs. Cependant, quand un Etat est fédéral, les ressources sont partagées. Le gouvernement fédéral ne contrôle qu'une partie des ressources. Une autre partie est contrôlée par les divers Etats fédérés gouvernés par des partis politiques divers selon des choix publics différents. Chaque Etat fédéré assigne ses ressources selon sa propre politique, qui peut être opposée à celle du gouvernement central! Par exemple, le but de la stabilisation économique nécessite un déficit en temps de crise, mais ceci n'est souvent pas considéré comme sage par les petits Etats fédérés qui ne voient pas comment ils vont repayer les emprunts utilisés pour financer ces déficits, surtout parce qu'ils n'ont pas recours à leur propre banque centrale qui peut imprimer les billets. C'est-à-dire qu'un partage vertical des ressources crée des conflits verticaux.

B A l'intérieur du pays fédéral, il y a une concurrence inter-régionale. Chaque Etat fédéré essaie de se développer en attirant les agents de développement économique (capitaux, travailleurs, etc.) et en limitant les chômeurs. Etant donné une grande inégalité des richesses entre les Etats fédérés, peut-on éviter une trop grande disparité dans les services et prestations offertes aux citoyens par les gouvernements étatiques ? Une harmonisation des impôts peut être souhaitée par des commerçants inter-étatiques, une diversité des préférences locales peut être souhaitée par des résidents. Donc, il y a un conflit horizontal économique. Celle-ci existe aussi au niveau de la fiscalité. Chaque Etat fédéré souhaiterait exporter ses impôts vers les résidents des Etats voisins pour financer son propre développement. Donc, il est nécessaire qu'il y ait des frontières fiscales pour réduire les conflits horizontaux!

C. Ensuite, il y a une question d'autonomie des Etats fédérés. D'une part, ceci est une question de partage administratif des corps fiscaux créant ainsi une possibilité de duplication.

D. D'autre part, le problème d'autonomie concerne aussi la suffisance des ressources qui résultent du partage fiscal. Les ressources des gouvernements fédéraux sont souvent plus grandes que leurs besoins alors que les Etats fédérés n'ont souvent pas assez. Ce déséquilibre vertical nécessite des transferts des ressources aux Etats fédérés.

    1. §Les problèmes fiscaux de l'intégration

Quand les entités politiques distinctes sacrifient leur souveraineté à une structure fédérale, la nature de l'Union Economique et les mécanismes d'ajustement régional représentent les éléments clés de la quid pro quo constitutionnelle. L'avantage économique du libre échange bénéficiera davantage aux Etats économiquement forts à l'intérieur de la fédération. Pour compenser les régions moins dévéloppées de la perte progressive de leur industrie, le contrat social exige un mécanisme d'ajustement.(74) Ce mécanisme comprend les politiques fédérales destinées à favoriser le dévéloppement économique dans la région et à stimuler l'emploi(75).

Les buts de la politique fiscale nationale dans la régulation du commerce inter-étatique étaient énumérés dans une étude de l'ACIR en 1975(76) :

1. Préservation de l'autonomie étatique

2. Simplification du système fiscal

3. Harmonisation des impôts pour faciliter le commerce inter-étatique

4. Réduction du fardeau de la conformité et des coûts d'adhésion au système

5. Certitude et régularité pour les contribuables et l'administration fiscale

6. Promotion de l'égalité entre les commerçants résidents de l'Etat concerné et ceux des autres Etats

7. Elimination de la discrimination entre les divers secteurs du commerce

8. Suppression des barrières au commerce.

Mais le but de la régulation du commerce est seulement un aspect de la politique fiscale nationale. La stabilisation économique en est un autre. Pour celle-ci, le gouvernement fédéral a souvent besoin de pouvoir influencer la politique fiscale étatique dans l'intérêt national.

A. Pour résoudre les problèmes créés par la différenciation, surtout en ce qui concerne la suffisance des ressources, les gouvernements fédéraux utilisent divers mécanismes d'intégration. C'est le problème associé avec le contrôle fédéral.

B. Or, chaque mécanisme d'intégration crée des bénéfices inter-régionaux inégaux. Même dans la distribution des subventions entre les Etats, il y a une lutte horizontale pour compenser les inégalités naturelles.

C. Les institutions qui déterminent la participation fiscale des Etats fédérés au sein de la fédération, sont-elles neutres ? Quels sont leurs formes et leurs rôles? Même la méthodologie suivie peut avoir une influence sur le partage.

D. Ensuite, le rôle autonome des souverainetés étatiques dans l'exercice de leurs propres pouvoirs fiscaux peut avoir des effets au niveau international, au niveau national et au niveau régional (à l'intérieur de la fédération). C'est le problème de la participation étatique. Du fait que les budgets sont entre diverses mains, peut-on arriver à des consensus pour des politiques de stabilisation ou de plein emploi ? En période de crise, les recettes infra-nationales baissent rapidement mais pas les dépenses. Cependant, si la possibilité de financer les déficits n'est pas offerte, comment la fédération va-t-elle sortir de la crise quand le niveau (de la fédération) qui est responsable d'augmenter les dépenses ne peut rien faire?

Le but de cette étude du fédéralisme dans les quatre grands pays est de voir la façon dont les systèmes sont organisés et de tirer les leçons des expériences de chaque système. Un dossier sur les problèmes rencontrés et les solutions trouvées peut aider d'autres pays (l'Union Européenne!) à éviter les même problèmes.

Ce sont ces quatre problèmes de la différenciation et les quatre problèmes de l'intégration qui permettent de regrouper l'essentiel des questions du fédéralisme. C'est-à- dire de préciser que notre étude du fédéralisme fiscal suivra deux grandes parties : la différenciation fiscale (première partie) et l'intégration fiscale (deuxième partie).

68. R. K. GUPTA, Centre State Fiscal Relations Under Indian Constitution, Deep & Deep Publications, New Delhi, 1992, p. 2, cite S. P. AIYER, Federalism and Social Change, 1961.

69. ibid. p.33-35.

70. Russel MATHEWS, Comparative Systemes of Fiscal Federalism : Australia, Canada and the USA, Rapport du Colloque sur la décentralisation fiscale, Université de Salamanque, (Espagne), The Australian National University, Canberra, 1985.

71. Jean ANASTOPOULOS, Les aspects financiers du fédéralisme, (thèse de doctorat d'Etat) L.G.D.J., Paris, 1979.

72. David SULLIVAN et Khi V. THAI, Impact of Termination of General Revenue Sharing on New England Local Government Finance, in Public Administration Review, janvier-février 1989.

73. Jean-Claude MARTINEZ et Pierre DI MALTA, op. cit., 1986.

74. Douglas MAY et Dane ROWLANDS, Atlantic Canada in Confederation, Uncharted Waters with Dangerous Shoals, 1991, p.1-2.

75. Ainsi, par exemple, l'ouverture des marchés grec et irlandais aux produits allemands et néerlandais provoque la destruction des industries naissantes grecque et irlandaise. En contrepartie, l'Union Européenne leur accorde des subventions. Cependant, la plupart de ces subventions étant dirigées vers le secteur agricole, cela assure la persistence de la dépendance de ces pays envers le secteur agricole. On peut rappeler l'exemple de Ricardo qui conseillait la spécialisation du Portugal dans la production de vin pendant que l'Angleterre, en produisant des draps, s'industrialisait !

76. ACIR, State Taxation of Banks : Issues and Options, 1989, Washington, p.7 cite l'étude de l'ACIR, State and Local "Doing Business" Taxes on Out-of-State Financial Depositories..., Washington, 1975.





Début: INTRODUCTION

CHAPITRE I de l'introduction : LE FEDERALISME

CHAPITRE II de l'introduction : LA FISCALITE

CHAPITRE III de l'introduction : LE FEDERALISME FISCAL

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Copyright 2002 Arvind Ashta, Professor Groupe ESC Dijon-Bourgogne, Visiting Faculty at American Business School, Paris and at the University of Paris 6 (Pierre et Marie Curie)